Зарубежный опыт регулирования многопартийных систем.
Независимо от типа политической организации современных обществ, партии всегда выступали неизменным игроком на сцене власти. Демократические и даже тоталитарные формы организации власти всегда создавали свой собственный рисунок партийных отношений, выстраивая характерную для себя архитектуру этих политических объединений. Непременной своеобразностью отличаются национальные политики, демонстрируя уникальные комбинации межпартийной конкуренции, избирательные альянсы или же особенные черты партстроительства.
Анализируя особенности партийных систем зарубежных государств можно выделить несколько моделей построения государственной политики в области политических партий: от авторитарных государств с доминирующей ролью одной - правящей партии, до демократических парламентских государств с развитой многопартийностью и слабым влиянием государства на партии.
Опыт зарубежных государств в области регулирования деятельности партий можно продемонстрировать на примере трех государств: Германии, Франции и Китая. Германия и Франция являются примером демократических государств с отличной друг от друга политикой в области регулирования деятельности политических партий. А Китай - наглядный пример плавной демократической трансформации однопартийной социалистической системы в многопартийную.
Партийная система и регулирование деятельности политических партий в ФРГ.
Германская многопартийная система характеризуется наличием более сотни политических партий, подавляющее число которых абсолютно неизвестно широкой общественности. Реальный же политический вес и влияние на формирование федеральной и земельной политики имеют едва ли десяток партий. В этом проявляется одно из схожих черт с российской постсоветской партийной системой.
За почти пятидесятилетнюю историю ФРГ ее партийная система претерпела определенные изменения. К 1961 году число партий, представленных в Бундестаге, сократилось до трех. В этой трех партийной системе, существовавшей с 1961 по 1983 год, ведущие партии - ХДС-ХСС и СДПГ по очереди возглавляли правительство и являлись действительными контрагентами, как при двухпартийной системе. Однако они были недостаточно сильны, чтобы править без маленькой третьей партии - СвДП (Свободная демократическая партия), которая при этой системе играла, несмотря на небольшую численность (65 000 в конце 80-х, 135 000 в середине 90-х1)), весьма важную роль в формировании правительства.
В 80-е годы началось изменение этой стабильной партийной системы, которая постепенно отходит от образца системы из двух главных партий и одной добавочной. Дальнейшие изменения произошли с воссоединением Германии. Следует, однако, иметь ввиду, что процесс объединения не привел к кардинальным переменам в германской партийной системе, которая сохранила стабильность и преемственность. ХДС-ХСС и СДПГ остаются ведущими политическими партиями ФРГ, хотя число партий, представленных в парламенте, возросло до пяти. Добавились Союз 90-Зеленые и Партия Демократического социализма.
Германия принадлежит к числу немногих демократических государств, в которых основы правового статуса партий, их организационные принципы и задачи урегулированы конституцией и специальным законом о партиях (Ст. 21 Основного закона и Закон о партиях от 24 июля 1967г.).
Создатели Основного закона стремились, прежде всего, легитимировать партии в качестве органов формирования политической воли народа. Согласно господствующему в ФРГ мнению политические партии - это свободные общественные объединения, преследующие политические цели. Но ввиду большого значения для государственной жизни они подпадают под действие особой нормы конституционного права.
Факт, что партии являются общественными объединениями, а не квазигосударственными учреждениями, был подтверждён решением федерального конституционного суда в 1966 г.; там было проведено четкое различие между формированием воли народа, которое партии осуществляют в свободной от влияния государства сфере общества, и формированием воли государства, которое осуществляется через его конституционные органы. Поскольку партии - это те политические организации, которые подбирают и выдвигают кандидатов на официальные посты, воля государства не может быть сформированы без активной деятельности партий.
Политика в области регулирования деятельности политических партий наиболее ярко проявляется в двух аспектах: непосредственный контроль деятельности партий специальным государственным органом, запрещение партий; финансирование партий государством.
В Основном законе предусмотрена возможность запрещать те политические партии, которые направляют свою активность на подрыв демократического строя и, в конечном счете, на его ликвидацию.2) Возможность запрета политических партий должна, по логике немецких законодателей, гарантировать развитие демократической политической системы. Данное положение дважды применялось на практике: Федеральный конституционный суд дважды запрещал политические партии, которые выступали против конституционного строя, закрепленного в Основном законе. Первый раз, в 1952 году - неонацистскую Социалистическую имперскую партию (СИП), второй - в 1956 году, после почти четырехлетнего разбирательства,- Коммунистическую партию Германии (КПГ)3). В обоих случаях суд приходил к выводу, что указанные партии не являются демократическими, потому подлежат запрету.
Внутренняя структура партий также должна следовать предписаниям Основного закона. Статья 21 устанавливает, что внутренняя структура партий должна соответствовать демократическим принципам. Развитие этих положений содержится в Законе о партиях. Там, в частности, определено, что руководящие органы партий легитимируются посредством внутрипартийных выборов, споры между партией и ее членами решают партийные третейские суды, которые не должны иметь в своем составе членов правления или функционеров этих партий.
Начиная с 1965 г. стали появляться все большие сомнения насчет его целесообразности запрета КПГ, поскольку коммунисты частично продолжали действовать нелегально, а также потому, что ввиду развития СДПГ из социалистической рабочей партии в партию народную (catch-all-party) в Германии уже не было партийно-политического резервуара леворадикальных групп. Кроме того, запрет КПГ затруднял предпринимавшиеся со времени прихода к власти в 1966 г. "Большой коалиции" все более интенсивные усилия по установлению нормальных отношений с коммунистической частью Германии. Поэтому в правительственных кругах отнеслись терпимо к образованию новой Германской коммунистической партии (ГКП) и втайне даже приветствовали его, хотя конституционность этой партии, которая широко идентифицировала себя с политикой Советского Союза, тоже могла показаться сомнительной. Имевшие место запреты были направлены исключительно против тех партий, которые и без судебного запрещения, по всей вероятности, не могли играть сколько-нибудь значительной роли в партийной системе Германии.
Этот опыт показывает, что предусмотренная Основным законом возможность запрета противоречащих конституции партий отнюдь не является надежным средством сохранения демократической системы. Либо партии, запрещения которых добивалось правительство, не представляли никакой действительной опасности для существования демократии (как это было с СИП и КПГ), либо дело вообще не доходило до предложения о запрете потенциально опасных партий (как в 1966--1969 гг. в случае с НДПГ). Возможность запрета становится совершенно неэффективной, если антидемократические цели выдвинут крупные партии установившейся системы, считающиеся демократическими.
Возможность запрета той или иной партии, кроме того, вызывает с ее стороны чисто внешнее приспособление к демократическим методам и положениям. Скрытая враждебность к демократической системе может быть, однако, не менее опасной, чем открытая, но она сильно затрудняет судебное преследование. Поэтому стабильность и качественный демократизм германской политической системы зависят не от статьи о запрете, а, прежде всего от того, смогут ли ведущие партии достигнуть прочного консенсуса относительно границ демократического принципа и донести его до сознания общественности.
Согласно конституции партии могут создаваться свободно, для этого не требуется разрешение или уведомления4). В законе о партиях содержатся некоторые уточняющие положения: партия должна иметь четкое наименование, не повторяющее наименование других партий, необходимо наличие письменного устава и программы, в основу построения партий должен быть положен территориальный принцип.
В Германии существует особая система финансирования политических партий за счет государственных средств: установлен подушный сбор в размере 5 марок, который взимается со всех имеющих право голоса граждан. Этот сбор взимается не только при выборах в Бундестаг, но и при выборах в ландтаги и европейские организации. Эти средства идут на возмещение партиям их расходов на избирательную кампанию. Конституционный суд ФРГ запретил использовать эти средства на иные цели. Закон о партиях обязал политические партии представлять отчет о происхождении своих финансовых средств. Он ежегодно направляется председателю Германского Бундестага и публикуется им, что дает возможность общественности получить представление о бюджете политических партий и источниках их финансирования.
Вопрос о финансировании партий в Германии возник в 1966-67 гг. после принятия нового Основного закона и Закона о партиях. На основе своего закрепленного конституционным правом положения партии стали претендовать на финансирование своей деятельности за счет налоговых поступлений, которое распределялось бы между разными представленными в бундестаге партиями в соответствии с числом их мандатов. Эти средства первоначально отпускались якобы только на политическую просветительскую работу партий, но в действительности служили дополнительному финансированию всей их деятельности.
В 1966 г. Федеральный конституционный суд рассматривал данный вопрос. Если бы он полностью согласился с точкой зрения, что партии -- это части государственной организации, то тем самым он должен был бы одобрить их финансирование государством, ибо государство и его органы могут взимать налоги для осуществления своих задач.
Конституционный суд провел понятное только в свете германского конституционного права различие между формированием воли народа, которое партии осуществляют в свободной от влияния государства сфере общества, и формированием воли государства, которое осуществляется через его конституционные органы. Поскольку партии -- "это те политические организации, которые подбирают и выдвигают кандидатов на официальные посты, воля государства не может быть сформирована без предварительной активности партий"5). Таким образом, выборы в государственные органы оказываются по этой теории именно теми средствами, благодаря которым можно трансформировать политическую волю народа в волю государства. Соответственно этому, по мнению Федерального Конституционного суда ФРГ, допустимо возмещать партиям из государственного бюджета их расходы на избирательную борьбу.
С момента вынесения Конституционным судом данного решения в Германии постоянно расширяется практика финансирования политических партий за счет государственных средств (а на деле - средств избирателей). Она началась с относительно скромного подушного сбора в размере 2,5 немецкой марки, взимаемого со всех имеющих право голоса граждан лишь на выборах в Бундестаг. Со временем подушный сбор увеличился до 5 марок, и соответствующие суммы стали взиматься также при выборах в ландтаги и в европейские органы.
Однако такая система финансирования политических партий выявила ряд серьезных недостатков и далеко идущих последствий: разрастание партийных аппаратов, и как следствие рост бюрократизации; все более расточительное ведение избирательных кампаний; постоянное искушение для партий заполучить в свои кассы как можно больше налоговых поступлений.
В начале 1990-ых годов открыто проявилось еще одна слабая сторона германской партийной системы: общее недовольство значительной части населения своими политическими партиями.
В публичной дискуссии этот феномен получил наименование "отчуждения от партий". Он выражает тот факт, что германские партии уже недостаточно убедительно выполняют свою главную функцию, а именно служить посредниками между гражданами, с одной стороны, и государством или обществом и их политическими учреждениями -- с другой. Этот всплеск "отчуждения от партий" был первоначально вызван освещением и широким публичным обсуждением тех привилегий, а особенно финансовых выгод, которые сумели создать себе руководящие представители всех политических партий, занимающие выборные посты или государственные должности.
Таким образом, в Германии наметилась определенная тенденция: при увеличении роли партий в жизни государства и их финансирования за государственный счет, происходит снижение общего доверия партиям, как политическому институту, не согласие и разочарование значительной массы населения партиях. Вместо усиления демократии происходит откат от демократических принципов.
Партийная система и регулирование деятельности политических партий во Франции.
Во Франции правовой статус политических партий, их назначение, порядок и условия образования и функционирования в самых общих чертах определяются ст. 4 Конституции6).
Одной из главных особенностей французской партийной системы являются принципы "максимальной свободы" партий и "минимального воздействия" государства на партии. Политические партии образуются свободно и их существование непосредственно не связано с решением какого-либо государственного органа, санкционирующего или отказывающего в признании политической партии. Иначе говоря, во Франции используется так называемая уведомительная система, при которой само объявление о создании политической партии уже представляет собой определенный юридический акт и влечет за собой определенные политико-правовые последствия. Во Франции, в отличие от Германии, нет специального закона о партиях. Поэтому французская юридическая доктрина широко применяет при определении статуса партий Закон об ассоциациях, изданный еще в 1901 г, основные положения которого были подтверждены Конституционным советом признавших свободу создания ассоциаций, в том числе и политических, основополагающим принципом конституционного характера.
Политические партии не обязаны проходить регистрацию. Однако если политическая партия хочет обрести качество юридического лица, она должна удовлетворить требованиям Закона об ассоциациях и предоставить необходимые для регистрации документы. Особенность правового регулирования заключается в данном случае в том, что ни один государственный орган не вправе отказать партии в регистрации, а, следовательно, и в публичном объявлении о ее создании.
Среди условий образования и функционирования политических партий фигурирует такие, как соблюдение принципа национального суверенитета и демократии. Формулировки общие, попадающие под широкое толкование. Из смысла этих постановлений следует, что политическая партия обязана уважать принципы народовластия и законы, являющиеся выражением воли народа. Ей надлежит действовать в условиях и рамках установленного конституционного строя. Предполагается также, что партия будет носить национальный характер, она не может быть образована иностранцами, а ее деятельность не должна финансироваться из иностранных источников.
В конституционном порядке определяется и главное социальное назначение политических партий. Политические партии в ходе голосования способствуют конструированию у населения собственной позиции по многим вопросам7). Речь идет, в сущности, о том, что главное назначение политических партий - участвовать в организации и проведении выборов, выражая интересы тех или иных групп и слоев населения, и тем самым способствовать учету их воли и интересов в ходе формирования и деятельности представительных учреждений. Конечно, на практике активность политических партий далеко не сводится к организации избирательных кампаний, подготовке и проведению выборов в представительные учреждения и на выборные государственные должности. Однако, с точки зрения основного закона, именно такого рода деятельность должна составлять главное направление функционирования любой политической партии.
Таким образом, государственные органы оказывают довольно слабое влияние на партии. По сути, единственным моментом государственного регулирования деятельности партий является финансирование партий.
Законодательная основа финансирования политических партий появилась во Франции в 1988 году. С тех пор она постоянно совершенствуется. Однако необходимо подчеркнуть, что всякий раз конкретные меры принимались вслед за тем, как получали громкую огласку дела о незаконном финансировании партий. В 1988 году были установлены пределы для затрат на избирательную кампанию при всенародном голосовании, а также учреждена система государственного финансирования политических партий. В 1990 году был введен запрет на использование наиболее дорогостоящих форм предвыборной агитации и распространен принцип максимальных расходов на выборы в местные органы власти. Наконец, в целях проверки соблюдения законодательства была создана Национальная счетная комиссия по предвыборным расходам и финансированию политических партий (CCFP). В 1995 году был установлен запрет на финансирование партий частными фирмами и юридическими лицами в целом. С этого момента политические партии почти полностью существуют за счет государственных дотаций, прямого финансирования предвыборных кампаний и самих партий и благодаря налоговой скидке, применяющейся к пожертвованиям и членским взносам. Законом о государственном бюджете на 2000 г. было предусмотрено повышение ставки этой скидки8). Логика здесь проста - пусть уж лучше партии финансируются государством, чем лицами, преследующими корыстные интересы. Партии должны формировать волю народа, а не волю отдельных корыстолюбивых личностей.
Таким образом, можно сказать, что во Франции наметилась тенденция к увеличению государственного финансирования партий при сохранении относительной свободы партий от влияния государственных органов.
Политические партии и общественные ("народные") организации Китайской Народной Республики.
Политическая система КНР, основные черты которой закрепляются в Конституции 1982г., не только коренным образом отличается от "западной" модели демократии, но и ортодоксального социализма, в том числе советского образца. Важнейшей особенностью конституционного механизма власти в КНР является руководство государством и обществом со стороны Коммунистической партии Китая (КПК - создана в 1921 г., численность в настоящее время - 58 млн. человек10)) фактическое сосредоточение власти в центре и на местах в руках партийных структур (партийных комитетов и партийных функционеров), что позволяет охарактеризовать государство как партократическое. Члены КПК занимают ключевые посты в государственных органах у руководящих структурах других политических партий. Важным инструментом проведения партийной политики в государственных органах и негосударственных организациях являются так называемые "партийные группы руководства", которые создаются в соответствии с Уставом КПК в аппарате центральных и местных государственных органах, хозяйственных и культурных учреждений.
Ведущая роль КПК в общественно-политической и административно-хозяйственной жизни страны находит свое закрепление в конституции, в Уставе КПК, других партийных документах и директивах, в том числе и решениях XV съезда КПК11)).
Важной особенностью политической системы КНР является многопартийность - существование КПК на ряду с восемью другими некоммунистическими политическими партиями общей численностью около 400 000 человек12). Этими партиями являются:
- Революционный комитет гоминьдана Китая,
- Демократическая лига Китая,
- Китайская ассоциация демократического национального строительства,
- Китайская ассоциация содействию развития демократии,
- Кресьтянско-рабочая демократическая партия Китая,
- Партия стремления к справедливости,
- Общество "3 сентября",
- Лига демократического самоуправления Тайваня.
Все они называются "партиями, участвующими в политической жизни"13), осуществляющими свою деятельность под руководством КПК и объединенных в Единый фронт. Организованной формой этого фронта выступает Народный политический консультативный совет Китая (НПКСК). Конституция определяет Единый фронт как "широкий патриотический Единый фронт различных демократических партий и народных организаций, объединяющих всех социалистических тружеников, поддерживающих социализм, и патриотов, поддерживающих объединение Родины". В Конституции КНР в частности отмечено, что "система многопартийного сотрудничества и демократических консультаций под руководством КПК существенно отличается от существующих в других странах многопартийных систем, прежде всего тем, что она складывалась исторически, имеет глубокие традиции, отражает особенности политической системы КНР"14), где некоммунистические партии выступают не как оппозиционные, а дружественные по отношению к КПК партии. Другой важной особенностью партийной системы Китая является допустимость двойного членства в политических партиях.
В подобном виде, как считают в Китае, многопартийная система будет существовать и в дальнейшем. В соответствии с поправками к Конституции 1993 года "система многопартийного сотрудничества и политических консультаций, руководимая КПК будет существовать и развиваться в течение длительного времени.
В конце можно добавить, что хотя в большинстве зарубежных государств, таких как Германия и Франция, намечается тенденция увеличения государственного финансирования партий, но в ряде стран государственное финансирование партий запрещено (Италия, Венгрия).
И вообще, национальные подходы к вопросу о партиях различны. В каждой стране сложилась особое понимание такого явления, как политическая партия. В одних странах, например, существует четкое определение политической партии и четкое различие между партиями и общественными объединениями (Германия), в других дано самое общее понятие (Швеция). Связано это с тем, что институт партий в разных странах проходит разный путь развития. Так, в Германии наметилась следующая тенденция: при увеличении роли партий в жизни государства и их финансирования за государственный счет, происходит снижение общего доверия партиям, как политическому институту, не согласие и разочарование значительной массы населения партиях. Вместо усиления демократии происходит откат от демократических принципов. Во Франции наметилась тенденция к увеличению государственного финансирования партий при сохранении относительной свободы партий от влияния государственных органов. А Китай - это уникальное сочетание социализма и демократии, одним из элементов которого является "единство" ("однопартийность") многопартийной системы.
1) См.: Полянова И. Анализ зарубежного опыта регулирования многопартийных систем / И. Полянова // Анализ президентского законопроекта "О политических партиях" / МГИМО МИД РФ. - М.: Б. И., 2001. - С. 5-6
2) См.: Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г. ст.9, ст.21 // http://old.sovetpamfilova.ru/obj/doc.php?ID=150148
3) См.: Политические партии и партийная система Германии //http: disseertation2.narod.ru/avtoreferats6/st7.htm
4) См.: Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г. ст.9, ст.21 // http://old.sovetpamfilova.ru/obj/doc.php?ID=150148
5) Политические партии и партийная система Германии // http: disseertation2.narod.ru/avtoreferats6/st7.htm
6) См.: Конституционные акты Французской Республики //http://old.sovetpamfilova.ru/obj/doc.php?ID=150119
7) См.: Конституционные акты Французской Республики //http://old.sovetpamfilova.ru/obj/doc.php?ID=150119
8) См.: Бьянкини А. Финансирование политических партий во Франции // http://amba.1co.ru/rus/looks/30-04-02_03_fs.asp
10) См.: Полянова И. Указ. сочин., с. 7
11) ) См.: Конституция КНР (от 4 декабря 1982 г.), Преамбула // http://www.chinapro.ru/law/13/
12) См.: Основные этапы развития конституционного строя Китая // http://referat-history.info/011615-2.html
13) См.: Конституция КНР (от 4 декабря 1982 г.)...
14) См.: Конституция КНР (от 4 декабря 1982 г.) // http://www.chinapro.ru/law/13